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PPP模式在市政橋梁類項目中的應用(含影子費用計算)
2018-05-15 
        摘要:橋梁作為重要城市基礎設施,在交通經濟發展中起重要作用,目前國內橋梁收費政策主要分為按次收費類、年費制、按日收費類或不收費。橋梁類項目采用PPP模式投資建設具有明確的政策支持,根據收費政策的不同對橋梁BOT類項目可采用政府付費類、使用者付費類或影子價格付費類,具體類型的使用需結合當地實際橋梁運營管理情況、后續政策變動風險、流量變動風險、財政承受力及社會資本風險承擔能力綜合考慮。一、PPP政策支持PPP是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關系來提供公共產品或服務的一種方式。根據財經113號文《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》“PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。PPP具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。”國務院及財政部、發改委、國土資源部等部委近三年來連續出文,鼓勵采用政企合作模式推進項目投資建設,橋梁是重大基礎設施項目,在國家政策文件中也有多次明確提及。《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》財建〔2015〕29號文指出“在城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋梁、公共交通基礎設施、公共停車嘗地下綜合管廊等市政公用領域開展政府和社會資本合作(PPP)項目推介工作。……道路橋梁可實行建設施工、養護管理一體化的經營方式”。《PPP項目合同指南(試行)》財金〔2014〕156號指出“高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱等公用設施項目通常可以采用使用者付費機制。”二、入庫橋梁回報機制設計公路橋梁屬于城市外圍連接線路,具備經營收費基礎,現階段公路橋梁基本采取使用者付費或可行性缺口補助BOT模式,項目合作年限較長以收回項目投資收益。因城市市政路橋公益性及交通便利性突出,采用收費經營的方式正在減少。通過檢索國家PPP項目信息庫,目前入庫的城市市政路橋(跨江)項目(總計6個)基本上采取以政府付費為主的方式。三、不同收費機制下的交易結構設計根據付費機制與交通流量的關系不同,對于橋梁類項目收費機制的設計可分為以下幾類:(一)政府付費類。由于市政橋梁屬于城市配套公共基礎設施,福利性強,國內廣州、宜昌、襄陽、南京等城市陸續取消路橋收費,上海、天津、北京市政橋梁過往行人和機動車無需繳納過橋費,從長遠國民經濟發展水平和城市交通發展來看,取消過橋費將成為常態,以促進兩岸經濟交流和人員往來。對于市政橋梁在無使用者支付過橋費情形下,可采用在政府付費回報機制下的BOT方式,即由社會資本方與政府指定政府出資人共同出資設立項目公司,由項目實施機構與項目公司簽立《PPP項目合同》,約定在PPP合作期內由項目公司負責本項目的融資、投資、建設及運營維護,為政府提供合乎標準的路橋工程及運維服務;項目公司通過政府付費(包括資產可用性付費和運維績效付費)形成的收入獲取合理的投資回報。項目PPP合作期結束后將項目所有資產無償移交給市人民政府或其指定的相關部門。城市市政路橋面臨兩大重要風險:通行流量風險和政策風險。市政路橋的通行流量風險涉及交通經濟、城市規劃、軌道交通等眾多因素,其流量變動風險較大,非項目公司可控因素,政策風險是指橋梁過橋收費取消風險。政府付費模式下流量風險和政策風險由政府承擔,符合PPP風險分配中承擔風險的一方應該對該風險具有控制力、最有效率基本原則。(二)使用者付費+缺口補助類。對于公路類橋梁依據《收費公路管理條例》第十條國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路(以下簡稱經營性公路),經依法批準后,可收取車輛通行費。收費標準依據《公路法》和《收費公路管理條例》制定,通行費費率之計算方式應依公路興建、營運與維護成本、使用者受益程度,交通量及收費年限等因素,按車輛種類訂定。由于路橋類項目具有較強的公益性和社會性,使用者付費通常執行福利定價和部分車輛免收費,項目經營收入無法彌補自身投資和合理回報。根據國內外公共交通設施投資回報測算分析,通常其自身形成的經營收入占比為30%-40%,其余大部分需要通過補貼來實現。缺口補助模式下的交易結構為由社會資本方與市政府指定政府出資人共同出資設立項目公司,由項目實施機構與項目公司簽立《PPP項目合同》,約定在PPP合作期內由項目公司負責本項目的融資、投資、建設及運營維護,為政府提供合乎標準的路橋工程及運維服務,項目合作期滿將項目整體資產無償移交給市政府或其指定的相關部門。項目公司通過路橋通行費及可行性缺口補助獲取合理的投資回報。在缺口補助模式下,科學合理地對項目通行流量進行預測和確定政府最低需求保障義務是影響政府缺口補助的重要因素,是項目成功運作的關鍵因素之一,即在該模式下,需對項目設置通行流量風險分擔機制。根據國內同行業PPP實際操作經驗,一般先結合可能的預測流量設置基準預測通行流量,當實際流量在基礎流量上下波動超過特定范圍時,觸發相應的政策性虧損額外補助機制和超額流量收入分享機制。在缺口補助模式下,通行流量風險全部由項目公司承擔,政府每年度財政支出最少,但是存在較高的經營風險,通行流量主要受宏觀經濟發展水平和中長期區域發展規劃、道路交通規劃影響,社會資本方對經營管理把控能力弱,較難吸引潛在投資人。采用該模式下實施方案需對項目的邊界條件、流量風險分擔機制安排、缺口補助限額、流量預測準確性、潛在投資者意愿進行充分論證,項目方案涉及交管局、發改委、物價局、規劃局、財政局等部門,審批內容復雜、流程長,影響項目采用PPP模式推進。為降低流量波動風險,在超過特定范圍時需啟動項目的車流量變動風險分擔機制,實際方案執行復雜,影響每年度財政預算安排。(三)影子收費。所謂“影子收費”,就是道路使用者在經過道路或路口時不直接付費,而由政府按其交通流量大小定期向提供道橋的投資公司支付使用費。這種方式的優勢一般在于“可以將交通流量的風險轉移到私人部門;交通流量并不會因為公路收費變化而受到影響;政府的項目成本更加可預測等”。事實上,雖然影子收費的特點是由私人部門承擔流量的風險,但這也并不意味著政府部門要求私人部門承擔了所有的(allornothing)流量風險。一般情況下政府也可以選擇設定一定的流量閾值(通常是政府所預測的該路段最低的交通流量),在低于這一流量時政府給與補貼,在高于這一流量時政府獲得收入的分成。影子收費設計方案關鍵在于交通流量的測定、流量區間的合理劃分以及影子價格的計算。影子收費本質上是PPP模式下的一種回報機制,屬于政府付費,規避了向使用者收費而影響橋梁的車流量。支付費用的多少根據社會效益的大小而定,但各流量區間段有最小支付與最大支付,在充分保障社會資本收益的同時,又兼顧了政府的財政承受能力,避免在實際運作中其他各方為了各自利益而簡單追求流量最大化,減少了損害公共利益行為發生的可能性。對于社會資本而言,省略了對使用者收費環節,且投資的政策性風險孝投資回報易于確定,具有相當的投資吸引力。但由于影子收費的支付結構為政府創造了一個付款上限,使得政府承擔的風險可控,而將大部分的風險轉移到社會資本的身上,社會資本所要求的報酬率必然要與其所承擔的風險相適,這個一部分取決于理論上的測算,一部分取決于政府和社會資本雙方談判的能力。四、小結本文簡要分析了各種橋梁收費模式下對應的交易結構和特點,具體項目適用類型需結合當地實際橋梁運營管理情況、后續政策變動風險、流量變動風險、財政承受力及社會資本風險承擔能力綜合考慮,前期深入的項目調研有利于項目方案綜合設計,實現風險的最優分擔,保障社會效應和經濟效益均衡實現。
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