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城軌交通引入PPP要慎重區域一體化發展是趨勢
2018-04-11 
        截至2017年末,我國共有34個城市開通軌道交通并投入運營。但高速跨越發展中存在的不規范投融資模式風險、多種城軌制式搭配不當、城軌行業人才缺乏、乘客文明程度有待提高等多方面問題,都將直接影響未來城市軌道交通的可持續發展。日前,中國城市軌道交通協會發布了《2017年城市軌道交通行業統計報告》。報告顯示,2017年,我國內地城軌交通完成建設投資4762億元,新增運營里程880公里,同比增長21.2%。截至2017年末,共計34個城市開通軌道交通并投入運營,運營里程已達5033公里。城軌交通在線網規模快速發展的同時,也面臨著運營管理能力相對滯后的現實問題。今年3月23日,國務院辦公廳印發了《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》,明確從構建綜合治理體系、有序統籌規劃建設運營等六個方面保障城市軌道交通安全運行。中國城市軌道交通協會相關負責人在接受采訪時表示,作為改革開放最富成果的標志性領域之一,城軌交通的建設發展始終闡釋著滿足人民群眾對城市進步與美好生活向往的主題。新時代下,城軌交通亟需從高速跨越發展階段邁向高質量、可持續發展階段,實現從“城軌大國”向“城軌強國”轉變。城軌交通引入PPP要慎重要投入巨額建設資金,又面臨投資回報周期長、客流量大小不確定因素多、政府財政補貼負擔重、運營管理專業性強等現實問題。“國家推廣PPP模式的一個初衷,是通過投融資體制機制的改革創新,將社會資本引入基礎設施建設領域。總體看,PPP發展趨勢是不錯的,但在城軌交通建設領域,PPP不一定都合適。”中國城市軌道交通協會常務副會長周曉勤說。周曉勤表示,與城市改造、垃圾、自來水和污水處理等公共基礎設施建設相比,城市軌道交通有其特殊性:一是城軌交通設施投資量巨大,一般社會投資人難以承受;二是城軌交通的準公共交通屬性,決定其收益受政府限制并享受財政補貼。“以地鐵為例,過去1公里投入5億元左右,現在超過10億元已成常態。這么大的投資規模,一般社會資本承受不了。”周曉勤表示,城軌交通引入PPP一方面需要投入巨額建設資金,另一方面又面臨投資回報周期長、運營后影響客流量大小不確定因素多、政府財政補貼負擔重、運營管理專業性強等諸多現實問題,因此,城軌交通引入PPP要慎之又慎。既然存在上述弊端,為何當下城軌交通的PPP合作又如此火爆?對此,周曉勤表示,分析PPP社會資本投資方的資本構成不難發現,這些社會資本大多數來自中鐵工、中鐵建、中建等央企,也有像綠地這樣一些效益比較好的房地產公司,上述企業近年來整體效益不錯,國家大規模基礎設施建設為其提供了“有利可圖”的投資渠道。不過,這些多數名為PPP、實則BT模式的不規范PPP運作方式,也帶來了巨大的風險隱患。在周曉勤看來,PPP本身是建設、運營、轉讓的全過程,但現在的社會資本要么是工程單位,要么是房地產企業,缺乏城市軌道交通運營管理經驗。“建設只是幾年時間,運營管理卻是百年之計,建完之后誰來運營?最后的風險承擔者仍然是政府。”周曉勤說。“我們說城軌交通引入PPP要慎重,并不是說就不做了,實際上軌道PPP也有成功的案例,關鍵是要考慮清楚哪些能做、哪些不能做。”周曉勤舉例道,北京地鐵4號線是成功的PPP項目,合作方港鐵公司擁有全套建設運營經驗,其先進運營理念對于北京城軌交通行業發展起到了示范作用。區域一體化發展是趨勢隨著城市化進程的加快,城市間軌道交通的互聯互通已逐漸成為行業發展趨勢。“從長遠看,城軌交通一體化發展是必然趨勢,但之前也走過一些彎路。”中國城市軌道交通協會副會長兼秘書長宋敏華介紹,從廣州到佛山的“廣佛線”是我國最早運營的跨區域城軌線路。在同城化的進程中,這兩個城市攜手探索軌道交通互聯互通的可行性,取得了初步經驗。據介紹,最早的跨區域省際城軌是上海11號線。該線從上海出發,一直延伸到江蘇昆山的花橋鎮。此外,珠三角地區的東莞、中山等地,鄭汴一體化、長江經濟帶城市群等相關城市,都已提出或正在進行城軌交通一體化建設的規劃。2014年12月30日,京津冀三省市政府和中國鐵路總公司正式簽署合作協議,以市場化模式運作成立了總投資100億元的京津冀城際鐵路投資有限公司。“京津冀城軌被賦予區域交通一體化率先突破的先行者、城際鐵路建設市場化運作的嘗試者等多項使命。”在宋敏華看來,“軌道上的京津冀”適應了區域發展的新要求,是對城軌交通發展模式的創新和探索,“對于優化改善區域交通出行結構,打造以三地為整體的統一交通線網,構建以市場為平臺的新型城軌建設與運營方式,具有樣板意義”。宋敏華表示,城軌交通就像人體的血管系統,既要有大運力的主動脈,也要有密布的毛細血管網絡。比如,日本東京被認為是城軌交通做得最好的城市之一,在其3000公里的軌道交通中,地鐵運營里程僅有300多公里,而剩余約九成的運營線路則通過輕軌、市域快軌、磁浮交通等多種制式實現順暢切換,確保城軌交通的高效運行。“一個好的城軌交通網絡,應該是高低搭配、長短接濟的,它不僅僅就軌交而軌交,更多的是要考慮城市的規劃和布局,考慮市民出行的方便程度。”宋敏華強調。重回量力而行發展軌道行業人力資源短缺、乘客配合度不高、建得起養不起等問題將迫使我國城軌發展逐步回到量力而行的軌道從2003年《關于加強城市快速軌道交通建設通知》印發,到近期《關于保障城市軌道交通安全運行意見》出臺,國家層面對于軌道交通的關注點也從建設轉向運行,凸顯了當前我國城軌交通轉型發展的緊迫性。“以前我們的重點是‘建’,因為我們沒有;現在我們有了,重點要轉向‘運’。建是短期的,運是長期的,運的安全風險一點不比建來得少1宋敏華說。宋敏華表示,目前城軌交通領域一個最大的問題就是人力資源短缺,這也是很多城市所忽略的,“之所以我們一直在呼吁,是因為運營人力資源在短時間里是培訓不出來的,從開始培養到最后上崗,沒3年不可能”。據悉,中國城市軌道交通協會3年前曾組織專家對行業人才發展進行專項規劃。規劃顯示,未來城軌行業至少需要40萬人以上,但目前我國僅有20萬人左右。與此同時,行業內部人才過度流動、無序流動等問題,客觀上也對城軌行業的發展形成了阻礙。在宋敏華看來,提高乘客的文明程度,對于提高城軌運行效率同樣重要。“從技術層面來看,讓城軌提高開行速度,可以有很多種設計方案,當然也會增加不菲的投入,但如果乘客配合到位,則可以把現有的運營能力提高30%。”宋敏華表示,東京城軌的設備其實并不如北京的先進,但運行效率卻比北京高出不少,一個重要原因就是乘客的高配合度。“我們可以自豪地說我們是軌道大國,但距離軌道強國還有很長一段路要走。建得起養不起,這將是今后城軌交通潛在的一個大問題。”周曉勤表示,近些年城軌建設的速度確實快了點,未來一段時間,以地鐵為代表的城軌建設保持在每年新開通運營200多公里的增長是比較合適的。在各方努力下,城軌發展將逐步回到量力而行的軌道上。
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