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李開孟:應高度關注我國PPP項目運作存在的十大問題
2018-03-13 
        我國當前PPP模式的實際應用層面存在的各種問題,不能完全歸因于政策文件的錯誤導向,還有多種其他原因造成。我國現代市場經濟體制不完善、實現高質量發展的現代經濟體系尚未建成、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統一有效的協調機制、項目參與各方信用履約機制不健全、專業咨詢服務能力不足等,使得我國PPP模式的推廣應用存在各種問題。對我國PPP項目運作存在的問題進行剖析,目的是理清思路,尋求對策,規避風險,促進今后我國推動PPP模式健康發展。1、“項目融資”演變成為事實上的政府融資和國企融資PPP,無論是英國的PFI(政府采購類PPP),還是法國的Concession(特許經營類PPP),本質上都是廣義上的PFI(PrivateFinancingInitiative),即就其本意而言都是私人融資項目,區別在于二者的回報機制和風險分擔機制不同,在融資機理上都是項目融資。無追索權或有限追索權項目融資因僅對項目自身的現金流量進行追索,迫使所投資的項目必須是一個好項目,未來PPP項目必須能夠提供高質量的公共服務,其投資才能在未來獲得可靠的回報。投資項目未來的回報,不是依賴交易各方現有的資產規模、信用水平、擔保能力,而是著眼于未來,依靠項目未來的質量進行追索。只有推動轉向項目融資,才能促進私營企業參與,才能做出真正的PPP,才能不是公司融資和政府融資,才能不看現狀資產,才能從現狀主體的信用轉向看重未來的項目資產質量,才能真正關注未來公共服務的持續高效提供,才能鼓勵挖掘好的項目而不是僅聚焦于實力雄厚的建筑企業,才能真正倒逼轉變政府職能,才能推動投融資體制深化改革,才能在基礎設施投融資領域推動實施真正的市場經濟,才能促使PPP項目規范化運行。我國國內PPP項目運作不規范,根本原因就是“項目融資”的理念難以落地。我國的PPP項目資金籌措本質上屬于“政府融資”和“公司融資”,尤其是國企融資、央企融資,唯獨不是項目融資,于是導致項目的實施不關注未來運營,資金籌措強調明股實債,政府兜底,保障最低收益等各種不規范的操作花樣繁多。在我國PPP項目運作實踐中,將項目融資演變成各種類型的政府融資和公司融資,維持原有的國企特別是央企壟斷的利益格局,不利于打破壟斷和形成競爭,不利于推動項目治理體制機制的改革創新。今后要通過融資制度的深化改革,按照無追索或有限追索項目融資的理念對PPP項目進行操作,關注項目運營的質量,關注公共服務提供的效率,關注項目周期全過程的要素整合和優化配置,從而倒逼PPP項目的規范化運作,以便規避項目投資的各種風險。2、“股權投資”演變為各種形式的名股實債PPP項目引入社會資本投資,理所當然應該是股權投資,這類投資對其未來收益和回報沒有固定保障,主要依賴于其提供的公共服務能否達到要求,能否滿足使用者要求,能否滿足政府績效考核的要求等,從而決定使用者付費、政府付費或其他投資回報能否兌現。由于股權投資者需要承擔未來PPP項目運作質量的風險,但現實中社會資本投資方不愿意承擔類似風險。對于政府付費類PPP項目,社會資本方對政府的信用及履約能力持懷疑態度,害怕出現“新官不買舊賬”的現象;對于使用者付費類PPP項目,存在轉軌時期公共服務價格形成機制不完善,基礎設施領域市場發育不成熟等情況,難以使社會資本方形成對未來合理預期的信心。社會資本方為了規避未來投資風險,必然要求地方政府鎖定社會資本的投資收益水平及退出期限等各種安排,于是就會出現各種名目的“明股實債”等變相操作方式。“明股實債”有的屬于公開操作,有的屬于“抽屜里的合同”,表現名目繁多,往往難以識別和認定。“股權投資”演變成各種形式的明股實債,是目前PPP制度環境下社會資本投資方為了維護自身利益不得不采取的自救行動,不會因為主管部門的反對及發出幾個紅頭文件而被禁止。明股實債沒有明確的定義。邏輯上,凡是能夠確保社會資本獲得與未來PPP項目實際運營脫鉤的固定回報,或者能夠在約定期間內回收投資的各種形式的PPP模式,均屬于明股實債。明股實債在我國PPP項目實踐中普遍存在,比如以BTO的形式實施拉長版BT模式,以與績效脫鉤的可用性付費方式保障施工方(同時也是社會資本方)獲取固定施工利潤;分期溢價回購安排;以可行性缺口補貼名義保證社會資本獲得穩定回報;投資回報保底承諾等等。我國本輪推動實施PPP模式的政策導向是要降低地方政府債務,包括各種形式的或有負債。但在實踐方面,通過PPP模式引入社會資本投資所出現的各種形式的明股實債現象,不僅沒有化解地方政府的債務壓力,而且還會進一步加大地方政府未來的償債風險。3、“長期投資”演變成為各種形式的短期融資PPP引入社會資本期望建立的是長期可持續的合作伙伴關系,社會資本投資所形成的股權投資也具有長期投資的性質,所追求的都不應該是短期的眼前利益,這是PPP項目投融資及運作的本質屬性所決定的。目前我國PPP模式所形成的投資中,社會資本投資最活躍的參與者是施工企業和以各種基金的形式出現的財務投資人。施工企業參與PPP項目投資,是為了以PPP的名義避免二次招標,獲得施工任務,影響中標造價,獲取高額施工利潤及社會資本投資回報。地方政府通過招商引資等方式吸引各類PPP基金、信托公司等財務投資人以PPP的名義投資當地項目,重點關注的是PPP項目的投資回報水平、回收期限和退出方案,往往要求當地政府所屬平臺公司等機構在一定期限內予以回購,實現財務投資人的安全退出。上述兩類投資者對PPP項目的未來持續運營及長期合作均不感興趣,也缺乏開展持續經營的相應能力,所關注的只能是短期投資和高額回報。財務投資人以各種PPP基金等名義為地方政府提供PPP項目短期過橋融資,使得PPP項目的資本金比例得以滿足,從而可以撬動更大規模的銀行貸款等債權融資。當擬建項目的整個融資任務完成之后,財務投資人提供短期資本金融資的歷史使命得以完成,于是便提出了退出的要求。全國各地設立各種名目的PPP投資基金,為政府部門推動的PPP項目落地提供支撐,以提升PPP項目可融資性的名義進行各種操作,成為實際上的PPP項目融資平臺,從而使得國務院2014年43號文提出的剝離地方平臺公司融資功能的改革努力付之東流,而且通過這種方式所解決的主要是短期性融資需求問題,通過建立各種退出機制實現社會資本的短期退出,比傳統的平臺公司操作模式所面臨的風險更大。在實際操作層面,地方政府所關注的是如何解決當前的PPP項目資本金問題,以便能夠滿足銀行貸款對資本金比例的要求,使銀行貸款(占比可能達到80%)能夠盡快到位。短期性資金能夠滿足地方政府的類似要求,因此受到各方支持。類似PPP實際操作所衍生的各種做法,與正常的PPP模式追求建立長期合作伙伴關系的初衷背道而馳。4、“去杠桿”演變為各種加杠桿的創新模式我國2014年以來引入并大力推廣應用PPP模式的主要目的,是為了促進地方政府去杠桿,降低地方政府的償債風險,但實際上卻成為地方政府加杠桿的一種創新模式。一是PPP模式可以減少地方政府對當地基礎設施項目資本金注入的負擔。PPP項目一般需要投入大約30%的資本金和70%的銀行貸款。資本金需要政府和社會資本共同出資,甚至完全由社會資本出資,而不是傳統方式下由政府完全出資,使得政府資本金出資的負擔得以減輕;二是減輕地方政府財政支付壓力。過去的BT模式需要地方政府在項目建成后3-5年內完成項目全部成本的支付,PPP模式則可將其拉長成20-30年的支付,從而減輕集中支付的壓力;三是可借助社會資本進行融資。社會資本需要承擔與股權份額相對應的負債融資責任,可以發揮實力雄厚的社會資本方,尤其是大型國企特別是中央企業的低成本融資優勢。PPP項目融資運作模式所呈現的上述運作優勢,使得大量PPP項目在沒有地方政府現行財政壓力的情況下得以上馬。但是,在實際運作層面,PPP項目的資本金往往是以明股實債等方式所籌措的,將來必然會成為政府債務;PPP項目的債務資金,也會以政府兜底等多種方式最終形成地方政府債務;PPP項目形成的可行性缺口補助、政府購買服務等政府支付義務,雖然以現有政策規定不屬于政府債務,但這些支付責任同樣屬于事實上的政府或有負債,這些最終都將推高地方政府未來償債風險。PPP模式在我國的大規模推廣應用,不僅沒有實現真正化解地方政府債務風險,減輕地方政府債務壓力的目的,而且會以更隱蔽的形式顯著加大地方政府未來負債壓力,將地方政府債務還本付息的履約責任留給繼任者,導致未來當地政府履行各種財政支付責任的難度加大。5、“私營融資”演變為套取各種財政獎補資金的工具從PPP項目的本質屬性看,無論是特許經營類PPP項目,還是政府采購類PPP項目,都強調政府財政資金退出PPP項目的前期投資。采用PPP模式的直接原因,就是政府財政缺乏資金,或者財政資金的使用效率太低,需要引入私營資本進行投資,讓財政資金退出項目的前期投資。特許經營類和政府采購類PPP項目的區別,所體現的是私營投資的回報機制和風險分擔機制不同。如果政府財政資金過度介入項目的初始投資,說明不存在財政資金緊缺問題。因此,從融資的角度看,當地政府沒有必要采用PPP模式。我國目前各地政府熱衷于推動實施PPP模式,不是為了吸引私營資本投資,而是希望通過申報PPP項目來獲得政府財政資金的支持,以便享受各種國家優惠政策。政府在項目前期投資中不適當的強力介入,對社會資本和民營資本產生了非常強大的擠出效應,并對社會資本介入PPP項目產生障礙,這種操作有違實施PPP項目的初衷。我國的PPP項目強調公共部門與公共部門合作,強調政府和自己合作,政府和國有企業合作,尤其是政府和其所屬的平臺公司進行合作,使得我國的PPP項目難以吸引真正的民營資本介入。形成這種狀況的根本原因,在于我們在基礎設施和社會事業投資建設領域,還沒有適應如何相信市場,以及如何發揮市場配置資源的決定性作用。地方政府盲目搭車,生拉硬套,將許多并不適合采用PPP模式的項目都包裝成PPP項目,導致PPP概念泛化,出現眾多“偽PPP”項目,甚至將招商引資的慣用做法應用到PPP項目方面,通過各種形式的財政獎補資金,鼓勵將各種基礎設施項目包裝成PPP項目,導致出現PPP項目實施的大躍進。6、“政府采購”演變成為躲避項目論證的工具PPP項目有兩種基本類型,一是政府采購類PPP,二是特許經營類PPP。對于類似英國PFI類型的PPP項目,又稱狹義PPP項目,或者純PPP項目,其本質屬性是政府購買服務的具體實現方式,是政府采購類PPP項目,應按照政府采購的流程和要求進行管理,這在國際上已經形成共識。對于需要政府采購的PPP項目,只要SPV公司能夠提供滿足所設定的關鍵績效指標(KPI)要求的公共服務,政府財政資金必須履行約定的支付義務,即財政資金必須對社會資本投資的合理回報提供保障。若滿足不了績效考核要求,財政資金的支付必須按約定進行扣款,即財政資金不得為私營投資固定回報進行兜底。在實踐層面,政府采購類PPP項目占整個PPP項目的比例很低,各地政府運作的絕大部分PPP項目屬于使用者付費及經營補貼的特許經營類市場化運作項目。我國相關政策文件將所有PPP項目都納入政府采購管理的范疇,都統一視為政府采購類PPP項目,這將導致各地爭相通過包裝PPP項目來套取財政資金及享受各種優惠政策,使得項目實施主體對PPP項目進行論證的目的,客觀上不是要論證方案的可行性,而是為了論證獲取財政補貼支持的可批性。由于PPP項目即便必須通過政府采購來回收項目成本,但財政資金的支付實際上并不需要即時支付,而是發生在未來。我國有關部門規定,PPP項目未來能否實現財政支付,要通過財政承受能力論證予以證明,很多地方還要求通過當地人大決議等方式予以保障,這些做法往往均為流于形式,使得通過財政承受能力論證及得到地方人大(當地立法機關)決議保障的項目,將來事實上根本不具備財政支付能力。由于政府采購類PPP項目的收入來源是政府付費,因此本質是就是通過政府購買服務來實現支付的,可以直接適用政府購買服務的相關法律法規進行簡化操作,從而被認為不再需要按照基礎設施項目管理的相關法律法規規定履行項目審查程序。在具體操作上,只要獲得政府采購的財政承受能力論證,銀行就予以貸款,這類項目就不再需要PPP項目所必需的各種專業論證。于是,地方政府將政府購買服務作為項目報批的一種簡單便捷方式,并將其應用到基礎設施PPP項目實施的各個領域,用以躲避項目正常的審批把關,這種簡化操作和違規融資必將帶來一系列潛在風險。7、“嚴控預算”演變為突破預算約束的創新工具目前我國出現PPP大躍進的情況下,PPP成為促進項目落地,推動當地經濟穩定增長的重要工具。地方政府推廣應用PPP模式的動力,在于可以利用PPP模式來突破現行財政預算相關法律法規的約束。相關法律法規對地方政府預算提出了各種嚴格控制的要求。根據新修訂的《中華人民共和國預算法》及其實施條例的相關規定:(1)我國地方政府在財政預算不得列入赤字。地方政府借債不得通過融資平臺公司進行,只能按照規定的程序通過地方發行債券來實現;地方政府借債只能用于公益性資本支出;(2)地方政府不得為借債提供擔保。2014年之后出現的大力推廣應用PPP模式的熱潮,是在新的預算法頒布實施之后。如何突破嚴格控制預算的各種約束,成為地方政府關注的熱點問題。我國的PPP模式強調地方政府可以和其下屬的平臺公司以PPP的名義進行合作,地方政府也可以與其下屬的國有企業、事業單位等以PPP的名義進行合作,使得PPP模式得以利用原有平臺,并通過新設立的各種影子融資平臺等方式為地方項目進行融資,從而有效突破新頒布的預算法對地方政府的預算所實施的各種管理限制。我國引入PPP模式的初衷是為了降低杠桿,減輕地方政府債務,但在實際操作中以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等方式,進行各種各樣的所謂操作模式創新,實際上是在不斷增加地方政府的負債,并有效突破了對地方政府負債融資進行限制的各種制度文件的規定。8、“聚焦公共服務”演變成為躲避持續運營的工具從政府公共管理的角度看,引入PPP模式的目的不能簡單停留在融資方面,而是將其作為供給側結構性改革的重要手段,是為了提升公共服務供給的質量和效率。完整的PPP結構模式,應包括項目周期各個階段的活動,如設計、融資、建設、運營、維護、移交等不同環節的活動,是一種結構復雜的項目運作模式。PPP模式的應用,應非常重視公共服務的運營機制和供給能力。當前我國的PPP的主要參與主體是建筑承包商及各種財務資金投資人,他們并不具備真正的大型基礎設施項目運營能力,而且專業性的運營能力不是短期內能夠培育出來的,這必將導致PPP項目的未來運營面臨很大壓力。當前全國各地有關PPP項目的參與各方所重點關注的,是PPP合同簽約及項目落地,咨詢機構也以合同正式簽署作為咨詢服務任務完成的標志,但對于合同如何執行,出現問題如何解決,以及績效考核和獎懲機制如何建立等涉及項目能否成功運營的關鍵問題均關注不夠。對PPP項目運營的績效標準、考核流程、審計監管、后評價和獎懲機制等缺乏認真研究,社會資本方對管理提升、技術創新、成本節約等缺乏內在動力,導致地方政府僅關注PPP項目的融資功能,社會資本方僅關注投入資金的回報承諾,政府財政負擔加重,公共服務專業水平得不到體現,在實施環節將會出現問題頻發的現象。PPP項目審查注重前期審查,不重視運行和實施績效的監督檢查,不重視績效監測評價,僅重視前期投資的審批過關。前期審批要層層過關,但在實施環節往往難以保證按照審批的要求去執行。守法成本高、違法成本低的現實情況,誘導大家在實際操作方面盡可能地去違反各種法律法規規定,且不能受到應有懲罰。我國推廣應用PPP模式,注意力集中于參與融資及承攬施工任務,而不是關注專業運營,其問題和隱患在若干年后將會逐步暴露出來,大量PPP項目違約事件不斷爆發,將會對我國PPP項目的順利推進產生重大影響,并最終嚴重危害社會公共利益。9、“專業咨詢”成為項目闖關及套取財政資金的工具PPP模式的健康發展,離不開專業化的咨詢服務。目前無論是政府部門,還是社會資本方,普遍存在專業人才匱乏、運營能力不強等問題,由此產生巨大的咨詢需求。但咨詢服務市場尚不完善,存在能力不足、標準缺失、競爭不充分等問題,對PPP模式的健康發展未能起到應有的支撐作用。咨詢服務能力缺失。PPP項目實施方案的編制,財務測算,投資估算,融資方案策劃、風險分析及風險管理方案的制定,均需要專業人員提供技術支撐服務。目前承擔PPP咨詢的專業機構,大部分不具備PPP項目咨詢的專業能力,咨詢服務缺乏行業規范。在準入環節上,缺少行業準入規范,導致工程、財務、法律等中介機構盲目承擔PPP咨詢任務。傳統的工程咨詢機構雖然對工程項目可行性研究專業論證的能力較強,但缺乏融資方案策劃,商務方案研究,合同管理,風險分擔等專業能力。法律、商務及融資咨詢機構,由于缺乏工程投資專業能力,所提出的財務模型、計算結果及法律文件的編寫缺乏專業支撐,造成質量低下。提升咨詢機構的專業能力面臨挑戰。在專業機構管理方面,如在收費環節,沒有可參考的收費標準。競相壓價現象突出,價格與能力常常很難匹配。在入庫環節,存在盛市、縣分級建立咨詢機構及專家庫的情況,且設庫沒有統一技術標準,不同層級咨詢機構及專家庫之間效力等級不明確。咨詢市場競爭不充分。由于PPP專業咨詢服務資源不足、人才匾乏,客觀上導致市場競爭不充分。既是運動員又當裁判員,存在利益沖突卻不進行回避,往往導致評估流于形式,容易產生代理風險。地方政府熱衷于推出偽PPP項目,對真正意義上的PPP項目缺乏熱情,PPP項目論證流于形式,地方政府不愿意為真正專業性PPP咨詢支付高額費用,僅愿意以很低價格雇傭咨詢機構應付交差,導致PPP咨詢領域劣幣驅逐良幣的現象非常普遍,專業化PPP咨詢市場難以形成。在PPP項目論證流于形式的背景下,PPP咨詢專家成為幫助地方政府及社會資本套取財政資金的專業工具。通過中國式的“政府購買服務”躲避項目專業論證把關,通過中國式的“可行性缺口補助”套取財政資金為項目運營虧損買單,通過中國式“可用性付費”要求地方政府為施工企業獲得施工利潤提供理論依據,這些操作方式被認為是引進國際經驗,但本質上是中國PPP專家為達到套取財政資金之目的而演繹出的所謂專業依據,損害了我國PPP模式的健康發展。10、“深化改革”成為拖延改革的創新工具我國引入PPP模式的目的,是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務的供給,理論上主要有三種方式,除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式,一種是由公共部門直接提供公共服務,這種模式不屬于PPP模式。但是我國卻通過大力推廣應用公-公合作的方式,將其視為PPP模式。于是以PPP模式進行假PPP的推廣應用,使得公共部門自身改革的努力已經不再為大家所關注。第二種方式,就是采用完全市場化的方式,這種模式的基礎設施項目運作同樣不屬于PPP模式,而且還應該是市場化改革的重要推動方向,但是目前卻將這類項目同樣包裝成PPP項目,以PPP的名義拖延進行深層次市場化改革,要求政府這只手以特許經營協議或政府購買服務協議等方式繼續伸入到具體項目的運作活動之中。PPP模式強調引入社會資本尤其是民營資本進入傳統上由政府和國有企業壟斷的基礎設施和公共服務領域,通過融資主體的多元化推動投融資體制深化改革,促進政府職能轉變,更好地發揮市場配置資源的決定性作用,推動國家治理體系及治理能力的現代化。我國參與PPP項目投資的社會資本方,主要是國有企業,尤其是大型基礎設施投資項目的參與主體主要是各地大型重點國有企業及中央企業。中央企業及地方大型國有企業通過PPP模式參與大型基礎設施項目,迅速擴張地盤,形成新的壟斷,對社會資本尤其是民營資本產生擠出效應,使得中國式PPP模式不是撬動反而是阻礙了民間投資。中國式PPP模式強調政府與國有企業合作、政府與其所屬平臺公司合作、政府與其自身的代理機構以PPP的名義進行合作,真正私營資本參與大型基礎設施PPP項目的比例不足20%。通過各種偽PPP項目引導套取財政性補助資金,阻礙通過價格及收費制度的改革,建立基于市場化的社會資本投資回報機制,維護了原有的壟斷體制,通過異化了的中國式PPP模式有效拖延了我國基礎設施及公共服務領域的投融資體制深化改革。國際通行的“公-私合作”PPP模式,在很多基礎設施PPP項目的運作實踐中卻異化為中國特色的“公-公合作”模式,雖然這種模式在名稱上也被稱為PPP模式,但與國際社會對PPP模式的通常理解存在很大差異。這種異化的操作方式,成為拖延基礎設施和社會事業投資建設領域深層次改革的重要工具,我們不能回避這個問題。
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