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文一波:PPP市場期待理性與規范
2018-03-13 
        2013年,我國經濟步入增長速度換擋期,地方政府的債務風險開始顯露,為了補充基礎設施建設資金缺口、降低地方政府債務風險、轉變政府職能,國家開始大力推廣PPP模式。2014年9月,國務院頒布43號文,PPP模式進入推廣應用高潮期,呈現爆發式增長的態勢。據統計,截至2017年12月,全國在庫PPP項目合計14424個,總投資額達18.2萬億元;已落地項目數2729個,投資額達4.6萬億元。短短幾年間,我國就發展成為全球最大的PPP市場,其規模與速度遠超其它國家。PPP模式在拉動經濟增長、加快基礎設施建設、推動地方經濟轉型發展、緩解地方政府財政壓力、滿足公共服務需求等方面發揮了積極作用。PPP爆發式增長的過程中也出現了不少問題。2017年末,多個部委密集出臺規范PPP項目的監管意見。國資委發布了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(192號文),從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規模控制、優化合作安排、規范會計核算、嚴肅責任追究等方面來防范央企參與PPP的經營風險。財政部印發了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文),嚴格入庫標準,集中清理已入庫項目。多個省份也針對PPP項目出臺新政。這一系列舉措凸顯了對PPP的管控力度空前、政策收緊信號明確,也表明了國家對當前PPP產生的問題與風險已保持高度警惕。伴隨PPP發展產生的諸多問題民資參與意愿高,實際參與度過低PPP的本義是鼓勵社會資本尤其是民間資本進入基礎設施和社會公共事業領域,建立起合作共贏的長期伙伴關系。從近幾年的實施情況來看,國有企業成為了這場盛宴的參與主體。據統計,2015年至2017年PPP投資規模占比中,中央企業和地方國企占比呈現逐年上升的趨勢,分別為53.6%、76%和80.6%,而民營企業的占比卻逐年遞減,為47.4%、24%和19.4%。截至2018年1月15日,全國累計的PPP項目成交金額合計93616億元,其中前15強企業中標金額總計高達45168億元,占比48%。而中標金額前15強中,有13家是國企(其中8家建筑央企,5家地方國企),民企只占兩席。據E20環境平臺統計,在水環境PPP項目中,國企占了80%市場份額;在垃圾焚燒項目中,國企占了60%市場份額。民間資本參與度低并不是因為民營企業投資意愿低,而是無法獲得公平的市場競爭機會。雖然國家一再要求打破“玻璃門”“彈簧門”,保障民營企業公平參與市場競爭,但仍有地方政府在招標時對企業性質有明確要求,表示“優先考慮國企”,或通過設立不合理、不必要的門檻,使得民營企業連投標的機會都沒有。民營企業是否深度參與,是衡量PPP成功與否的重要標志。然而現實中的“國進民退”,與最初發展PPP、激活民間投資、推進資源市場化配置的初衷背道而馳。低價惡性競爭愈演愈烈“十三五”期間,社會環保總投資有望超過17萬億元,巨大的市場發展潛力不僅吸引環保行業內的企業加快投資,也吸引了行業外的企業紛紛涉足,既有如葛洲壩集團、中國石化等大型國有企業,也有東方園林等上市公司。大量企業、大量資本涌入,價格競爭成為了PPP市場主要競爭手段,低價中標項目層出不窮。例如,2015年6月新泰垃圾焚燒發電項目報價48元/噸,8月蚌埠生活垃圾焚燒發電項目報價26.8元/噸,10月高郵生活垃圾焚燒發電項目報價26.5元/噸,12月浙江紹興項目以18元/噸的報價再度刷新行業底線。僅僅數月時間,中標最低價從48元/噸驟降至18元/噸,降幅達62%。水務市場也同樣存在嚴重的低價競爭問題。2015年8月,溫州地下污水廠項目中標價0.8元/噸;2015年12月,安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目完成招標采購,中標價0.39元/噸,明顯低于深圳水務的1.67元/噸和首創股份的2.6元/噸的報價;2016年3月,象山縣石浦鎮門前塘工業污水處理廠項目招標,高濃度工業廢水處理出現遠低于成本的1.86元/噸的報價。有些企業急于搶占市場份額,采用了低報價的非理性做法。PPP項目由于金額大、期限長,價格惡性競爭的不良后果并非在項目前期就能表現出來,更多的問題將在項目竣工驗收乃至運營期才會出現,往往因為發現得比較晚而造成難以挽回的后果。社會資本權益得不到充分保障PPP項目的合作雙方,一方是政府,另一方是社會資本。政府在其中占據主導地位,單方面解除合約、“新官不理舊賬”、不按照約定履行合同等現象在一定程度上,導致了項目建成后無法運營,給社會資本造成巨大損失。應收賬款延期或不足額支付是環保PPP項目中存在的主要問題之一。據全國工商聯環境商會的調查,從事污水、垃圾處理的中小型企業,應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上。環保項目投資周期長、回報率低,一方面要求投資方運營時要確保達標排放,另一方面又長期拖欠賬款,造成這些企業資金周轉困難,在利潤率本就很低的情況下還要負擔巨額財務費用。民營企業參與PPP項目面臨融資難、融資貴PPP項目融資是否能落地,關系到整個項目是否能夠落地;融資成本高低,關系到社會資本的投資收益。目前,融資難、融資貴已成為橫亙在社會資本面前的一道難關,是民營企業PPP項目參與度低的一個重要原因。PPP相關政策密集出臺的同時,國家也鼓勵金融機構配套創新融資方式和融資產品,但PPP項目較為復雜,按現有融資審批條件往往難以獲得項目融資。通常,金融機構認為相較于民企,國企債務償還風險較低,對于同樣的PPP項目融資,銀行對民營企業的審核流程更為復雜。同時,金融機構認為國企信用度較好,而民營企業的銀行貸款利率更高。投資收益率低、風險大環保PPP項目具有天然的公益性質,一些地方政府不愿意把“含金量”高、收益率高的項目拿出來做PPP項目,而是把一些資金來源少、回報率低的項目包裝為PPP項目。現實中,一些項目的投資回報率已低于7%,而目前一般商業銀行中長期信貸資金成本在7%左右,這樣一來已無收益可言。隨著國家治理要求的提升,排放標準也在逐步提升,但有的地方污水處理服務價格并未因提高污水排放標準而相應提高,也沒有考慮污泥處置成本,更沒有涉及處理設施的升級改造及維護,這些費用都要社會資本單方承擔。地方政府借PPP變相融資放大地方債務近幾年,有的地方政府出于擴大基建投資、拉動經濟增長的考慮,借PPP進行基建投資,PPP在很大程度上已淪為一種新的融資工具。BT(建設-移交)本質為政府延期付款,實質是融資。而PPP的核心內涵包括全生命周期整合、績效導向并按績效付費、合理的風險識別和分配。目前有的PPP項目,缺少運營的績效考核,實質是拉長版的BT項目,是地方政府的隱形負債。另外,有的地方通過政府購買服務、保底承諾、明股實債、兜底回購、固化收益等方式,借PPP之名,行變相融資之實,利用PPP變相融資規避地方債務的官方上限。PPP進入變革與重塑的新階段2018年是PPP規范發展年,發展速度將放緩近期,財政部、國資委、中國人民銀行等部委出臺政策,分別從項目庫、央企、資產管理和基金備案等關鍵環節入手,對PPP業務進行全方位嚴格管控,使得項目篩癬項目融資、社會資本參與方都被戴上了“緊箍咒”,PPP發展過快的勢頭將得到有效遏制。在逐步規范的過程中,以往PPP粗放式的發展方式開始朝著更細化、更穩健的方向轉變。未來可見,PPP適用范圍將進一步收窄,BT、僅涉及工程建設、無運營內容、未建立按效付費機制等類型的項目無法入庫或被清理出庫。在新政影響下,PPP發展速度將放緩。一方面,項目入庫速度將會放慢,另一方面,不規范項目將被剔除出項目庫,投資規模會有所降低。此外,新形勢下,2018年PPP項目開發的不確定性將增強,無論是正在建設實施的項目還是將要實施的項目都會受到新政影響,有可能出現重大變數。短期政策收緊,長期發展可期雖然近期發布的新政被稱作“史上最嚴”,但其本質仍是對合規性的追求。我國PPP市場作為一個數以萬億計的龐大市場,合規性是整個市場賴以生存、發展的基石,社會資本、地方政府、金融機構的一系列行為都須規范約束。合規性的增強,表面上看是束縛了手腳,但本質上卻是對參與各方的一種保護。對地方政府而言,合規指引是更高一級政府基于對全國已經落地項目的示范經驗和風險因素的提煉,嚴格遵循合規指引可以避免項目源頭上的重大缺陷,避免造成不可挽回的決策失誤或損失;對社會資本和金融機構而言,合規則是保護自身權益的最大屏障,項目合規邊界的明確可以防止合同執行過程中的不可控風險。新政讓狂奔4年的PPP放慢了腳步,進入變革與重塑的新階段,但PPP本身沒有問題,政府推進PPP的大方向也不會變。當前,無論是防控風險的政策調整還是整頓項目的清理行動,都是在擠出泡沫促使PPP回歸本源,規范之后必將迎來PPP發展新高潮。嚴政若執行到位,提質增效將有望實現在當前PPP規范期,預計國家還將陸續出臺相關政策。在各項監管嚴政執行到位前提下,PPP盲目擴張的局勢將得以扭轉,各類違規違紀問題將得到糾正治理,建設、運營水平更加專業的企業將在新一輪PPP市場競爭中勝出。如果PPP項目各參與方都依法合規,做真PPP,那么PPP項目建設、運營質量就會提升,通過PPP實現公共服務提質增效的目標將有望實現。借政策調整之勢,引導市場回歸理性,從制度上保障PPP長遠發展自PPP模式大范圍推廣以來,國家發布了一系列政策為其指路護航。過去幾年的政策多是正向引導、激勵型政策,而此輪新政更多的是制約、禁止型政策。至此,PPP從自由發展期進入嚴控期,但離真正的法治化和制度化還有很長的路要走。當下,應借政策調整之勢,抓住PPP變革與重塑的契機,更新觀念與思路,從重視項目落地數量與規模向重視項目落地質量與效益轉變,同時針對近幾年PPP發展出現的問題,出臺切實可行有效的政策措施,打假糾偏,防范化解風險,引導市場回歸理性,從制度上保障PPP健康合規長遠發展。梳理好地方政府與社會資本方之間的關系目前,地方政府與社會資本合作雙方是不平等的關系,與PPP所要求的平等主體關系存在本質矛盾。有的地方政府缺失契約精神,PPP項目運作過程中一旦出現糾紛,企業合法權益無法得到保護,亦無法對政府追責。PPP是合作方之間的相互約束,一方合作者不能利用公權力來監管另一方,否則無法進行平等有效合作。所以,必須要梳理好地方政府與社會資本方之間的關系。確保規范的統一性目前,政府已經出臺了數量眾多的PPP政策,但政出多門,在適用范圍、項目論證、具體操作方式等方面相互不匹配的問題依舊沒有解決,讓地方政府、社會資本無所適從,一定程度增加了PPP項目的落地難度和不規范性。應盡快出臺高位法,消除現有政策法規之間的沖突,在制度設計上考慮具體操作的可行性,為PPP發展提供統一、穩定、規范的市場環境,降低政策性風險。營造公平競爭環境,吸引民企參與當前,在PPP領域,顯性或隱性排斥民企參與的因素仍然存在。指定國企為合作對象,使民企在招投標、融資等過程中遭遇不公平待遇,大大挫傷了民企參與PPP的積極性。政府應切實營造公平合理的PPP市場競爭環境,扭轉當前國有企業獨大、民企投資偏低的態勢。建立開放透明的市場規則,保證民企在市場準入、資質要求、收益回報等方面能夠以同等標準、同等待遇參與PPP項目,吸引更多的民企參與其中,真正發揮PPP的作用,釋放社會動力和活力,提高社會資源的使用效率。全面推進PPP信息公開,提高透明度信息透明公開是規范PPP發展的重要手段。應對PPP項目實行全生命周期信息化動態管理,依法公開各項關鍵信息,如各級政府和相關部門的關鍵行政行為、社會資本以及第三方機構的履約情況等。在行政監管、公眾監督的環境下,解決信息不對稱的問題,促使政府依法依規行使權力,避免社會資本方以及第三方機構投機、惡性競爭等行為。有效解決民企融資難、融資貴的問題國務院2016年就下發了《關于進一步做好民間投資有關工作的通知》,明確指出銀行業金融機構要嚴格落實支持實體經濟發展的各項政策措施,著力緩解民營企業融資難、融資貴的問題。但執行效果并不理想,希望金融機構更加重視民企融資問題,不設置歧視性條款,針對PPP項目制定適合的評審標準和風控要求。解決PPP項目融資難的關鍵,是拓寬PPP項目的融資渠道。國資委192號文規定,“積極引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權類受托管理資金、保險資金、基本養老保險基金等參與投資,多措并舉加大項目資本金投入”。建議上述規定不僅適用于國企,同樣要引入用于民營企業,增大民營企業PPP項目融資資金來源,使民營企業可以靈活運用多種融資渠道,比如融資租賃、項目收益債、債券融資、信托融資、資產證券化、基金等結構性融資方式,在有效獲取現金流的同時進一步優化項目融資結構。
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