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王守清:把PPP當成天上掉下的餡兒餅自然做不好
2018-03-13 
        截至2017年12月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個,總投資額18.2萬億元。短短4年間,我國已經成為全球最大的PPP市常與此同時,PPP的快速發展衍生出不少行業亂象,也引起了中央各部委的高度重視。繼財政部印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(以下簡稱“92號文”)和國資委下發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(以下簡稱“192號文”),春節前夕,國家發展改革委和財政部聯合印發《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力,嚴格防范地方債務風險的通知》,PPP迎來了強監管周期。就PPP目前的發展現狀以及面臨的機會與挑戰,本刊近日專訪了清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授。把PPP當成天上掉下的餡兒餅,這是念歪了經環境經濟:早在2004年,住建部就曾頒布126號文,在市政基礎設施的六個領域全面推行特許經營,但在2009年到2013年長達5年時間里,其發展幾乎陷入停滯。而從2014年至今,PPP一路高歌猛進,異常火熱,您認為背后的原因是什么?王守清:從國際上來看,基礎設施建設對任何一個國家的發展以及對人民群眾生活水平的提高都具有重要的意義,這本身就是一個需求。而基礎設施建設過去主要由政府來做,但政府沒有那么多錢或短時間拿不出那么多錢,就需要社會資本來參與。具體到我國來看,2013年底,黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營”。隨后,2014年財政部和國家發展改革委等多部委力推PPP。得益于政策的利好,PPP簽約量一下子就上去了,形成了這樣一個高潮。為什么中央要力推PPP呢?主要有3個目的。一是為了減少地方政府債務。2013年,國家審計署審計出來的地方債余額近20萬億元,這一方面與我國中央和地方財權、事權不匹配有關,很多地方政府利用融資平臺公司舉債,另一方面地方政府做了大量的BT項目,20萬億地方債很大一部分是由BT造成的。中央認為長此以往會產生系統性風險,所以力推PPP,首要目的就是為了減少地方債務。二是為了提高公共服務供給的質量和效率,這也是PPP的本質。諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼曾說過:“花自己的錢辦自己的事,最為經濟;花自己的錢給別人辦事,最有效率;花別人的錢為自己辦事,最為浪費;花別人的錢為別人辦事,最不負責任。”過去,政府用納稅人的錢給老百姓提供公共產品,全世界事實也表明這是最糟糕的,當然這是從統計意義上說的。現在做PPP就不一樣了,政府授權社會資本,社會資本用自己的錢或者借來的錢,替政府給老百姓提供公共產品,政府的責任就是重點關注產品質量、服務水平和單位價格,切忌承諾回報率。如果承諾回報率,企業幾乎不承擔什么風險,也沒有太大動力去提高效率和改進服務,甚至可能有意做大成本。對社會資本而言,需要注意的是,“沒有金剛鉆,不攬瓷器活”,如果所提供的產品或服務不能符合政府的要求,則可能因政府和使用者要求拒絕支付或非足額支付甚至罰款而虧本。三是服務于“一帶一路”。“一帶一路”沿線國家大多數是發展中國家,基礎設施建設需求旺盛,為我國社會資本提供了廣闊的市場空間。但是,PPP比較復雜,而且這些國家中風險較大,所以我們國家力推PPP還有一個原因就是希望國內企業先在國內好好做,在干中學、邊干邊學,搞清楚弄明白,以便將來企業更好地“走出去”。環境經濟:雖然這4年PPP得到了快速發展,但業內有這樣一種說法,“PPP是被念歪了的經”。對此,您怎么看?王守清:我覺得這不是PPP本身的錯。很多人沒有正確理解PPP,把PPP當成了天上掉下的餡兒餅,做PPP的動機就不對。首先從地方政府這兒,有些人就把經給念歪了。地方政府沒有足夠的錢但要發展基礎設施建設,國家又不允許地方政府隨便舉債,還把過去融資平臺公司這條路堵死了,怎么辦?2013年底全國財政工作會議提出“修明渠、堵暗道”,就是地方政府可以做PPP,而且用于支付和補貼PPP項目的錢不屬于地方政府的債務,但財政部同時也規定每一年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%。問題是,有些地方政府并沒有嚴格執行10%的上限,最后就出問題了。我以前和現在都一直在說,在全世界PPP做得最多最好的國家中,PPP不過是所有公共產品交付模式中的一種選擇,占比10%~20%,具體到我國,我覺得30%左右是比較合理的。過去幾年一窩蜂都做PPP,顯然要出問題。除了地方政府,金融機構也有一定責任。金融機構過去幾十年主要依靠放貸的利息差賺錢,而且其經驗證明,貸款給政府最可靠,其次是央企和國企,貸款給民企最容易出問題,所以金融機構做PPP,只要政府出函、央企和國企投資者提供母公司擔保就放貸,而非基于項目本身的現金流(合規來自政府或使用者),打各種擦邊球。此外,金融機構真正懂基礎設施和PPP的專業人才嚴重匱乏,與其人才構成不無關系。PPP是基于項目融資。所謂項目融資,是通過項目去融資,即通過期望收入、項目資產、合同權益為主去融資。換句話說,金融機構應該看項目行不行,有沒有足夠現金流,看做項目的人,看交易的條件,而不是看政府擔保和投資者母公司抵押給金融機構多少東西。歸根到底,還是金融機構固守傳統,依賴于政府信用,依賴于央企、國企信用,不太在乎項目本身的現金流。金融機構必須打破固有傳統觀念,不能老舒舒服服地躺著掙錢,應該增強做PPP的能力。PPP這套思路是很好的,只不過大家不嚴格、不規范地做PPP,把好經念歪了,所以中央各部委近期接連出臺了幾個規范發展PPP的文件,建立負面清單堵漏洞。PPP進入強監管周期,逐步回歸理性環境經濟:伴隨著PPP快速發展產生了很多的問題,也引起了中央各部委的高度重視,財政部去年頒發的92號文直指非規范化項目,要求各省市對項目進行集中整改和清理,也給出了限定期限。您覺得清庫的項目數量會不會很大?一旦PPP項目被清理出庫,投向PPP的資金又該如何處理?王守清:學術界有一個大概統計,如果嚴格按照92號文的要求,目前財政部PPP項目庫里將近2/3的PPP項目是不合規的,或者說有不合規的成分。但我個人判斷,把這2/3不合規的PPP項目全部清庫也不可能,估計將清掉10%左右。如果這個項目是使用者付費的,對投資者的影響就不大。如果是政府付費的,分為兩種情況:一是簽約了但還沒有真正投入,大家可以坐下來商量整改。二是已經投入了,我個人建議,看現有投資者是否還愿意整改,即談判調整到合規為止。如果同意,就是一個重新談判的過程,如果不同意,就把現有做完的部分進行評估,把事情了結,邊界一定要清楚。然后,這個項目再采用TOT模式,政府重新找投資者。環境經濟:目前,中央各部委對金融機構的監管力度驟然增加,有媒體報道,金融機構對92號文之前已經入庫的項目持觀望態度,對入庫新項目采取審慎的態度,甚至有些股份制銀行已經不做PPP業務了,您怎么看待這個問題?王守清:銀行收緊,這是肯定的。我個人判斷,在3月31日前,銀行肯定就不做了;4月到年中,我覺得是觀望階段,如果銀行的其它業務好,做PPP的積極性就不高,如果不好,可能還會做PPP;下半年就進入理性階段,合適的PPP項目就做,不合適的就不做。這也是PPP的一個優點,如果一個項目不好,地方政府再想上,沒有投資者投資、沒有銀行放貸,這個項目也做不了。PPP就是要滅掉“政績思維”,回歸理性,避免出現政績項目和重復項目,有效解決投資無效的問題。我想強調的一點是,如果嚴格按照PPP的理念和國家政策走,銀行不肯放貸的項目就不能做。與其不規范地做PPP項目,還不如不做,不然最后還是政府埋單、老百姓受罪,代際不公平。現在的情況是,規范的PPP項目銀行不想做,因為其它業務多餓不死;不規范的PPP項目銀行不能做,因為承擔風險太大,所以要倒逼銀行要做規范的PPP項目。我個人希望,通過這一輪嚴格監管,能夠倒逼金融體系改革,雖然很難,但還是會有效果,至少這四年有些銀行正在學習PPP。國際上,真正主導PPP的都是金融機構,而不是工程公司,反觀我國主導PPP的基本上是央企國企工程公司,這是不對的。如果哪一天,中國的PPP真正由金融機構主導了,我們的PPP市場就算真正成熟了。環境經濟:談到PPP,離不開融資的話題。值得關注的是,PPP項目資本金及融資有部分來自資管計劃,而大資管新規要求穿透式管理,這將對PPP產生哪些影響?王守清:在發達國家,金融體系、法律體系和信用體系等比較健全,投資者只需要出資占項目總投資的5%~10%做資本金即可,而在發展中國家,由于金融體系、法律體系和信用體系等不健全,一般政府和銀行都會要求投資者出項目總投資10%~30%做資本金。加上我們國家的項目資本金制度規定,投資者出資必須占到總投資的20%~25%,這些叫股(資本金),剩下的75%~80%就是債(貸款),這其實是對政府(含公眾)和放貸金融機構的一種保護,如果投資者不好好干,資本金可能損失。但現實中,大家都在打如意算盤。比如說,工程公司和基金公司組成聯合體投標,中標后成立項目公司的時候,工程公司不想出錢,因為錢用光了,又不能讓政府出函增信,也不能讓母公司提供擔保,但又想拿到這個工程;基金公司沒有央企又中不了標,而且基金的錢又是別人的,這樣一來就成了明股實債,股和債都是借來的,這對政府、公眾和放貸方都很危險。事實上,在我國,出1%的股份和不占股份(即0%的股份)是有本質區別的,如果投資者出了1%的股份,就往往意味著要承擔連帶責任(特殊情況除外)。所以,去年新上任的財政部金融司司長王毅強調,要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動,自己要投入一定的自有資金,再進行適度的融資,這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金,更不要讓社會資本用借款作為資本金,然后再用銀行資金做運營。央企國企工程公司不能只做承包,要有能夠持久的東西環境經濟:192號文要求各中央企業對PPP業務實行總量管控,從嚴設定PPP業務規模上限,防止過度推高杠桿水平,這對民企來說是不是一個利好?王守清:限制央企,是必須的。在我國PPP領域,完全排除央企和國企,是不合適的,也不符合國情。但是,如果一直由他們主導,不對央企和國企加以限制,必然會出現目前的兩個結果,一是國進民退,二是較難實現“提高公共服務供給的質量和效率”這一PPP本質要求。至于對民企是否利好,我認為,這一輪清庫整頓,合規項目總量在下降,但受限于192號文,央企參與的項目總量也在下降,這是一個雙降的過程。因此,實際上大的格局沒有大的變化,民企的機會不會增加很多,會有一點增加,也是為那些有實力的民企準備的,對那些差的民企而言,即便是央企國企不做的PPP項目,他們也沒有機會。環境經濟:您怎樣看國企和民企在PPP中各自承擔的角色?王守清:從實力而言,國企和民企主要的差別,在于融資能力和特定類型項目的技術能力等。國企負債達到80%~90%,都還能貸到款,而民企即便負債大大低于這個比例,也貸不到款或成本較高。當然其中有企業信用的原因,但這也是目前國企和民企起點差距最大之處,或稱作最不公平的地方之一。對一些需要大型設備和高技術的項目,比如地鐵,國企的確有優勢。但在其他方面,國企和民企沒有太大的本質區別。地鐵、高鐵這些項目,可能更適合國企,其他類型的PPP項目,民企也都可以做,且它們的表現不俗,特別是在污水和垃圾處理等領域。民企最擔心的,是政府沒有契約精神,國企雖然也擔心,但沒有那么在乎,因為畢竟都是體制內的。因此,我們主要應從法治、信用、融資、公平、公開等方面進行改善。這些大問題解決了,項目層面的問題相對好解決;這些大問題不解決,即便項目層面的問題解決得再好——比如合同簽得好,企業也還是處在風險中,畢竟PPP是長達幾十年的長期投資,一旦政府不遵守合同,企業特別是民企將損失嚴重。環境經濟:正如您先前所說,目前我國主導PPP的仍然是央企和國企工程公司,外界有這樣一種說法,“PPP做成了拉長版的BT”。隨著92號文、192號文的印發,您認為未來央企和國企的出路在哪里?王守清:我記得,2003年我剛回國,和央企、國企的負責人交流時談到,國際上頂級的承包商,其50%收入來自傳統業務,50%收入來自非傳統業務。非傳統業務中,30%收入來自PPP,20%收入來自其他衍生業務。現在,我則提新的一種說法即“三三開”,好的央企工程公司,1/3收入來自海外業務,1/3收入來自傳統業務,1/3收入來自PPP,但是海外業務中有大量傳統業務,也有PPP等業務,主要是比例問題。所以,作為一家大型的央企工程公司,應該重視PPP業務,因為建筑業是波動性很強的夕陽產業,要么往上游走去投資,要么往下游走去運營,不能都干了承包活就跑。我當時總用3句話說服他們:做承包相當于收人頭費,做的規模越大,錢賺的越多,但最大的問題是饑一頓飽一頓;做BT相當于批發,拿到一個BT項目,三五年都有活干,干完項目政府花錢回購;做PPP相當于零售,如建設好一條高速公路或者修建了一座發電廠,就可以收過路費或者賣電30年,這就延長了業務期,還規避了波動性,當然不是只做PPP,也并非所有的項目都適合PPP。隨著92號文、192號文連續出來,有些有戰略眼光負責任的央企、國企的高管坦言,過去幾年做PPP就是為了拿承包業務,但現在他們也意識到了問題,開始考慮長久以后該怎么辦。我的回答是,請他們記住幾個數字。“30%”。PPP不是天上掉下的餡兒餅,我國所有公共產品中約30%可能做PPP,如果不要這30%的業務也可以過得很好,那就可以放棄PPP。“50%”。一個特定國家的一個大型工程公司發展到不同階段時,它的各種業務模式占比是不一樣的,我們現在就應該考慮發達國家承包商的50%比例,即50%收入來自傳統業務,50%收入來自非傳統業務包括PPP。“10~20年”。目前,在我國大中城市,基礎設施建設還可以干10年左右,在西部地區還能干20年左右,那么20年后大型工程公司幾十萬的隊伍該怎么辦?要么大量人員改行,要么拓展其它衍生業務,要么就“走出去”,到非洲、拉丁美洲。但“走出去”的問題又來了,誰愿意去?特別是幾十年獨生子女政策后。所以,不能光做承包,還要有能夠持久的東西。不論對央企、國企,還是對民企特別是工程公司,把握裝30%、50%、10~20年”這幾個數字,將會對企業長遠戰略布局產生重要影響。
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