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收費公路PPP項目合同五大典型問題探討
2018-03-07 
        收費公路項目是我國最早開始采用PPP模式中典型BOT模式的領域之一,也是我國政府鼓勵采用PPP模式重點領域。隨著本輪國家大力推行PPP模式,收費公路項目采用PPP模式的比例越來越高。據統計,本輪PPP,收費公路項目共計約370個,投資規模約3.3萬億元,其中已落地的項目投資額約1.5萬億元。采用PPP模式進行收費公路建設,有利于化解政府債務風險,激發市場活力,能增加公路基礎設施有效供給,也利于提高服務水平和質量。收費公路項目一般采用BOT模式,由政府方授予項目公司特許經營權,項目公司負責項目的融資、建設、運營和維護,在特許期內獲得適當回報,經營期滿后將項目移交給政府。項目回報機制一般采用使用者付費模式,對于預計客流量不足的項目采用可行性缺口補助模式,即社會資本方負責建設和運營,收入不足部分,由政府補貼。收費公路的收入來源主要包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權三大塊等。收費公路一般包括高速公路項目和收費國省道項目。高速公路項目實施機構多為高速公路管理局,收費國省道項目,實施機構一般為交通局。實踐中,筆者為多個公路交通工程PPP項目提供了法律咨詢服務,參與了多個項目的談判過程;現將公路交通領域PPP項目實施過程中的具有普遍意義的典型問題進行了總結,供各位交流參考。一、項目資本金與項目公司注冊資本金的設置問題對于PPP項目來說,項目資本金與項目公司注冊資本金是兩個非常關鍵的概念。在實務中,很多項目會把項目公司的注冊資本金數額等同于項目資本金數額。這個問題也就成為了政府方和社會資本方比較關注的焦點問題之一。項目資本金和項目公司注冊資本金是兩個不同的概念。項目資本金,指在投資項目總投資中由投資者認繳的出資額,對投資項目而言是非債務性資金,項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務;投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益(國發[1996]35號文)。根據最新的項目資本金管理規定《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發[2015]51號),收費公路項目最低項目資本金比例為20%。項目資本金制度是保障固定資產投資順利進行,降低項目風險的重要措施。注冊資本,是PPP項目公司在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。目前我國法律對于公司注冊資本沒有強制性要求。對政府方而言,社會資本方以注冊資本金的形式,將項目資本金出資到位,能夠充分體現了社會資本方的出資實力和出資意愿,有利于項目公司融資工作的開展,有效降低項目實施的風險,并且便于項目各項手續的審批。但對社會資本方來說,項目公司注冊資本金過高,資金的使用效率會降低,收費公路PPP項目一般周期較長,項目公司僅為特定的項目設立,在項目后期會造成注冊資本金在賬面上閑置,只有等到項目移交完畢項目公司清算后,社會資本方才能收回注冊資本金,這顯然不符合社會資本方的投資利益,也不能夠體現PPP模式的社會經濟效益。筆者認為,政府方和社會資本方對這個問題的處理可以采取相對滿足雙方利益的方式來處理,政府方可以適當降低項目公司注冊資本的數額,社會資本方仍按照項目資本金的要求進行出資,超出注冊資本金部分計入資本公積。這樣做既能滿足項目資本金的要求,保證項目手續要求及融資要求,又有利于社會資本方早日收回投資,提供資金使用效率。二、政府補貼計算公式的選用問題目前收費公路PPP項目政府補貼的計算公式一般采用兩種模式,第一種是選用財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號文)中的運營補貼公式,第二種是采用等額年金公式法計算。財金[2015]21號文中規定的運營補貼公式為:其中公式前半部分是針對項目建設成本的補貼,后一部分是針對運營成本的補貼,建設成本補貼支出為:其中n代表折現年數,財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數。等額年值計算公式為:其中ic為投資收益率。為了更直觀的比較兩個計算公式的區別,筆者以案例來實際計算一下選用兩種公式的差異。某公路PPP項目,總投資為10億元,付費模式為政府補貼,運營補貼期為十年,項目投資收益率按6%計算,選用兩種公式年度補貼數值如下:由以上計算結果可見,財金21號文中的運營補貼公式未考慮資金的時間價值,會導致最終的合計補貼額高于按照等額年金公式計算的補貼額。另外,按照財金21號文中公式計算,政府支付的補貼數前期小后期大,這與PPP項目公司前期資金缺口大后期資金富余的情況正好相反,不利于吸引社會資本。并且,由于運營前期不能彌補虧損,會導致PPP項目公司額外的稅金損失。因此,筆者建議,政府補貼的計算公式最好采用等額年金公式計算。三、土地征用及拆遷補償費用限額使用問題土地使用權的取得及費用承擔是PPP項目實施過程中的重要問題。一般來說,相對于項目公司,政府方更有能力和優勢承擔土地征拆工作,因此PPP項目合同一般會約定土地征拆工作由政府方負責。在收費公路PPP項目實踐中,通常約定由政府方負責土地征拆工作,但土地征用及拆遷補償費用由項目公司支付。由于土地征拆工作涉及范圍廣,具體工作不確定因素較多,土地征用及拆遷補償費的具體數額也具有很大的不確定性。為了防范土地征用及拆遷補償費用過高,社會資本方通常會要求在PPP項目合同中對于土地征用及拆遷補償費包干使用。而政府方則傾向于土地征用及拆遷補償費用據實結算。雙方在這一問題上的分歧較大。筆者建議,在PPP項目合同中對于土地征用及拆遷補償費用按照前期測算標準設定上限,上限之內部分,由項目公司據實支付,超出上限的,由政府方承擔。這樣即有利于降低項目投資,節約社會成本,也有利于合理分配風險,吸引社會投資人進行投資。同時,筆者建議,政府方也可要求項目公司的建設單位管理費設定上限,以規范項目公司的運行。四、政府出資代表在項目公司中的管理權限問題社會資本方要同政府出資代表共同設立項目公司,在項目公司中,政府出資代表擁有多大的管理權限,也是政府方和社會資本方爭議較大的一個焦點。主要表現在項目公司董監高人員的委派、董事會職權及表決權、董事長職權、總經理職權、財務總監職權以及政府出資代表對于涉及公共利益安全穩定事項的一票否決權等問題。社會投資人希望有更多的自主經營權,希望在項目公司中的管理權限越大越好。而政府方則希望項目公司在自己的監管下運行,實施機構和政府出資代表擁有的監管權限越大越好。在PPP項目實踐中,不同的地方政府對PPP模式的認識水平不一樣,政府方對于社會資本方的態度也大相徑庭,甚至有的地方政府的認識還停留在傳統承發包模式下,認為社會投資人只是總承包人,只有做好施工任務就行了,其他事情均由政府方來做,甚至有的政府出資代表還要求參與施工利潤的分成。筆者認為,項目公司由社會投資人自主經營,實施機構和政府出資代表進行必要的監管,更符合PPP模式的本源。社會投資人自主經營,更有利于政府轉變職能,實現政企分開、政事分開,同時激發社會投資人的經濟活力和創造力,提高公共服務效率。同時,由于社會投資人具有項目公司股東和承包商雙重身份,為進行必要的監管,實施機構和政府出資代表可以在涉及公共利益安全穩定事項以及工程建設及索賠事項上限制社會投資人的權力,以確保公共服務的社會安全性,同時避免社會投資人獲得超額利潤。五、公路工程PPP項目進入運營期的起算時間問題運營期的起算時間是PPP項目的重要節點,是項目公司獲得政府補貼的時點。在公路工程PPP實踐中一般有兩種情況,一種約定以交工驗收時間為運營期起算時間,一種約定以竣工驗收時間為運營期起算時間。公路交工驗收和竣工驗收是兩個不同的驗收階段。根據交通部《公路工程竣(交)工驗收辦法》及《公路工程竣(交)工驗收辦法實施細則》規定,公路工程驗收分為交工驗收和竣工驗收兩個階段。交工驗收是檢查施工合同的執行情況,評價工程質量是否符合技術標準及設計要求,是否可以移交下一階段施工或是否滿足通車要求,對各參建單位工作進行初步評價。竣工驗收是綜合評價工程建設成果,對工程質量、參建單位和建設項目進行綜合評價。交工驗收為合同約定的內容完工后,由項目法人組織驗收。竣工驗收時間在項目通車試運營2年后,由交通主管部門組織驗收。筆者認為,在PPP項目合同中應當以交工驗收作為項目進入運營期的起算時間。在項目通過交工驗收后,合同范圍內的全部內容已施工完成,質量合格,具備了通車的條件,開始了通車試運營,通車收費、日常養護、廣告運營工作均可以正常運營,應當認為PPP項目進入了運營期,相應的政府補貼應當開始支付,而不必等到試通車兩年通過竣工驗收后再支付補貼。以上問題為筆者為多個公路工程PPP項目過程中遇到的比較典型的爭議問題。由于政府方同社會資本方所處的位置不同,雙方的利益訴求也不盡相同,再加上不同地域、不同層級的政府方對于PPP項目的認識水平差異較大,導致PPP項目合同的簽署過程往往成為一個艱難的過程。故,筆者認為,在這個過程中,律師更應當以精湛的法律知識和溝通技巧,輔以對于行業的深層認識,為PPP參與方提供優良的服務,以促進PPP項目的健康發展。
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