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中國PPP回歸理性:“規范”成下一步發展主基調
2018-01-04 
        中央自2014年起大力推廣PPP模式,隨后PPP呈現出爆炸式增長。然而,在一批又一批轉型發展和民生保障項目落地的同時,也出現不小隱患。基于此,2017年11月,財政部出臺92號文件,從項目入庫和入庫項目清理入手,劃定紅線,提升PPP項目質量,拉開了PPP項目整肅、規范的大幕。“規范”將成為中國PPP下一步發展的主基調,政策關注點也將從以前的落地率轉向規范性。監管層強化PPP規范和監管,短期來看,各類產業資本和金融機構的期望會有一定降溫,但從長久來看,通過嚴格監管,優勝劣汰,去偽存真,更有利于PPP市場健康發展。另外,未來民營資本將會在PPP項目推進中發揮更為重要的作用。PPP:從起飛,到平飛經過四年的發展,“規范”將成為中國PPP下一步發展的主基調。2017年被稱為PPP規范年,政策關注點也將從落地率轉向規范性,寧愿放慢腳步也要規范透明。與此同時,財政部將啟動全國PPP入庫項目大篩查,堅決清理不規范項目。2017年11月1日,在財政部PPP中心和上海金融業聯合會主辦的第三屆中國PPP融資論壇上,財政部相關負責人表示,截至今年9月底,全國已進入開發階段的PPP項目達6778個,總投資額約10.1萬億元,其中已落地項目2388個,投資額約4.1萬億元。中國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市常PPP改革正從“起飛”切換進入“平飛”狀態。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌表示,PPP改革取得了預期成果。“特別是在正確處理政府和市場關系、統籌政府市場兩個資源方面,進行了先行先試的探索。”史耀斌表示,目前PPP改革已建立起“五位一體”制度體系,形成了一個統一的大市場,落地了一大批支持轉型發展和民生保障項目。在肯定成績的同時,史耀斌也坦言,在PPP改革實踐中,一些地方對新發展理念貫徹還不到位,特別是把PPP模式簡單化作政府的一種投融資手段,產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題,積累了一些隱性風險。史耀斌說,要嚴守底線,狠抓規范管理。防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資,堅決剔除不規范項目。史耀斌提出了5點規范意見:細化措施,嚴格風險控制;完善風險分擔機制,防止風險不合理轉移;加強財政支出責任監測,嚴守財政支出10%的“紅線”;控制實體企業融資杠桿倍數,嚴防表外業務風險;加強部門監管協同聯控,預防金融財政風險。市場將這番措辭嚴厲的講話,解讀為監管層對一路高歌猛進的PPP“踩下了剎車”。三大風險史耀斌話音剛落,多部委規范文件即接踵而至。2017年11月16日,財政部網站公布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),通過負面清單嚴控新項目入庫,并劃出七條“紅線”,對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進行集中清理,清退不合規項目,并要求在2018年3月底前完成。與此同時,國資委印發了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》,從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規模控制、優化合作安排、規范會計核算、嚴肅責任追究6方面來防范中央企業參與PPP的經營風險。隨后,國家發改委發布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》,提出了10條指導意見,其中包括,分類施策支持民間資本參與PPP項目、鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產、加大民間資本PPP項目融資支持力度、評選民間資本PPP項目典型案例等。國資委的出手,讓市場稍感意外。此前,國資委出臺的相關文件直接下發到央企,對外公布的并不多,此舉向市場傳遞出政策趨緊的信號。實際上,監管層對PPP的違規亂象早已警覺。自2013年以來,財政部、發改委下發的規范性文件已達幾十個。國資委強力規范約束央企在PPP領域的動作事出有因。4年來,央企在PPP市場跑馬圈地,招致地方國企與社會資本的不滿。在清華PPP研究中心首席專家王守清看來,中央地方關系緊張分三個層面:一、中央規范PPP的意圖是去杠桿,減少地方政府債務,而地方政府更多是考慮上項目出政績;二、地方國企很惱火央企搶走本該是自己的項目,目前很多地方國企平臺公司日子很不好過,有的甚至活不下去;三、央企重資產輕經營,民企重經營輕資產,許多經營性項目被央企掠走,民企自然不甘心。“盡管財政部、發改委一定程度上摁住了地方政府,但對央企卻束手無策,此番國資委出手約束,意味著規范加碼。”王守清告訴《中國新聞周刊》,國資委盡量與財政部、發改委標齊,保持規范的延續。不過,監管層尚未形成聯席協調機構,多頭監管導致監管效率低下。財政部金融司司長王毅從地方政府、社會資本、中介咨詢機構三個方面,直指PPP改革4年來累積的顯性風險。他說,在地方政府方面,有的地方過于重視融資對經濟增長的拉動,過于重視短期投資效果,而輕視長期風險防范。有些地區出現了一哄而上、大干快上的苗頭。同時,相關人員的操作經驗和實踐能力還有待提高,“兩個論證”(物有所值評價論證和財政承受能力論證)沒有扎扎實實地開展。在社會資本方面,有的社會資本注重短期利益而輕視長期運營,“項目建好就拿錢,項目落地就走人。有的社會資本通過虛增工程造價賺取短期暴利。不少社會資本自有資金實力不足,‘穿透’看,發現資本金都是借款,‘小馬拉大車’。”王毅說,這種情況下,社會資本難以分擔長期的風險,PPP難以發揮應有作用。在中介組織方面,PPP剛剛起步,中介組織經驗不足,對PPP相關法律、制度、稅收等還在逐步熟悉的過程當中。中介市場缺乏行業自律和政府有效監管,服務水平有待提高。為此,財政部在PPP頂層設計上將進行4個轉變:第一,從單純關注項目落地數量,向關注項目規范性轉變;第二,從重視增量項目,向更加重視存量項目轉變;第三,從關注短期效益,向關注中長期效益轉變;第四,在力所能及的情況下,更好地推動中國企業以PPP模式“走出去”,支持“一帶一路”發展。接受《中國新聞周刊》采訪的專家普遍認為,隨著參與監管部門的增多,PPP投資一改往日追求速度的局面,開始注重入庫項目的質量。國資委要求央企資產負債率高于90%、近兩年連續虧損或資金實力薄弱的子企業,原則上不得單獨投資PPP業務。王守清認為,這意味著,地方國企和民營企業參與PPP的空間寬松了一些。在降杠桿的大背景下,財政部直接將不合規PPP項目清理出庫讓業內觸動,市場擔心未來清理范圍會繼續擴大,甚至擔心PPP是否還會繼續做下去。財政部PPP中心副主任韓斌喊話市場,稱不應過分解讀。“只是重申存量規定,從而起到規范PPP的作用,但制度本身并未發生變化。”提高民營企業參與度截至2017年9月,2017年新成交的PPP項目已經達到3.17萬億元。其中僅8大建筑央企:即中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學,就中標429個,總投資額達1.54萬億元。而社會資本特別是民營企業,自2014年至今共約1200家參與了國內的PPP項目,中標項目2348個,占比為47.5%;規模為1.9萬億元,占比為25.1%。“中央原本希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項目,化解地方政府債務,但就各地已簽項目的合作方來看,央企超過一半。”國家發改委城市交通研究院院長張國華接受《中國新聞周刊》采訪時說,民營企業尚未成為主力,意味著中央的愿望落空,地方政府債務轉手央企,最終變成中央政府債務,背離了中央的初衷。在王守清看來,地方政府在“穩增長”的壓力下,優先推出的往往是大型或特大型公共設施和公共服務項目,也有一些是為圖簡便將零散項目打包進入PPP模式,融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元,民營企業因為不具備如此強大的融資能力而被拒之門外。民營企業自身的弱點,也限制了其參與大型基建PPP項目。大多數民企資金實力不強,融資渠道窄,成本很高。或者技術資質不夠,一些大項目存在技術壁壘。也有個別民營企業信譽不好,有的甚至會跑路。另外,現在的PPP合作中,有的地方政府還停留在傳統思維中,喜歡“擺架子”,認為是政府“批準”給社會資本方做PPP項目,而不是雙方之間平等合作。同時,政府與社會資本的合作,又容易招致質疑,地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領導為規避“道德風險”,會優先選擇國有企業。河南汝州市委時任市委書記高建軍(目前已升任河南省開封市委副書記、代市長)表示,該市推出的PPP項目,合作方是以央企、國企、專業實力明顯的民營企業來排序。他解釋說,與民營企業合作的風險太大,別的不說,資金鏈一斷,項目就功虧一簣。另一方面,很多PPP項目民企也“不敢進”。PPP項目多是公益性質,本著“盈利不暴利”的原則,地方政府紛紛壓低了投資回報空間,有些項目的回報率甚至低至5%,國有企業因融資成本較低,比民營企業對低回報率承受力更強。與此同時,PPP項目從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯,投資收益率對民營企業不具備吸引力。另外,不少地方政府將公益性PPP項目拿出來讓社會資本做,有經營收益的項目則留給政府自己的平臺公司做,這也導致社會資本尤其是民營資本無人問津。同時,很多PPP項目未能建立完善的風險分擔機制。不少地方政府認為PPP就是政府少花錢,或者不花錢,盡可能多地降低政府風險或財政風險,將風險轉嫁給社會資本方,收益卻沒有給予相應考慮。民企的另一個擔心是政策性風險。PPP項目期限一般都在10年以上,社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備,尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險,很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。但現實中也有不少政府帶頭履約的案例。比如河北固安縣政府,2002年就固安工業園區項目與民營企業華夏幸福簽訂長期PPP模式開發協議,雙方合作至今歷經4任縣委書記、5位縣長。政府做好整體項目規劃的審批、產業項目的決策和服務質量的監督,企業提供規劃、設計、建設、運營等專業化服務。這一合作樣本得到國務院辦公廳的通報表揚。史耀斌在上述論壇上表示,PPP改革要創造公平有序的營商環境,提高民營企業參與度,他特別提及“要保證企業合理投資收益,政府要帶頭遵法履約”。地方政府的短板清華PPP研究中心首席專家王守清在參與大量PPP項目決策咨詢服務過程中發現,作為PPP項目的發起方,地方政府還存在很多的問題。他說,很多地方政府對PPP不是一知半解,而是完全不解,有的是“勉為其難”,更多的是“摸著石頭”走,“硬著頭皮”干,甚至有的從思想上抵觸。“極少遇到真正了解PPP政策和實務操作的政府官員。”王守清說,大部分人對PPP的認識有嚴重偏差。不少地方官員認為,與傳統模式相比,采用PPP模式的流程比預想要復雜和困難;還有的認為用“BT”模式就很好,合同一簽又方便又省事,為什么又花錢又浪費時間搞“實施方案、財政承受能力評審、物有所值評價”?專業上也有欠缺。按照財政部有關規范性文件要求,PPP項目操作共分5個階段19個流程。對地方政府而言,完整走完這套合規流程非常困難。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條規定,“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。實際上,很多政府部門完全是被動地成為了PPP項目實施機構,因為不懂PPP專業知識,不知道要干什么,也沒有具體的內設科室或專門人員來對接對內對外的工作。政府方在PPP實施過程中“不懂、不知、不愿”,特別是“外行人做事”的現象,給PPP的實施留下了隱患。在王守清看來,由于缺乏PPP運作的專業人才和專業經驗,現實中已經存在的PPP項目推進較慢,操作不規范,實施過程中不斷出現矛盾。短期內提升地方官員PPP的專業性操作并不現實。河南汝州市時任市委書記高建軍在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言,現實的考慮是借用咨詢中介機構“外腦”,提升對PPP的實操水平。但問題并沒有因此得到解決。一方面,專業能力所限,面對咨詢機構提供的實施方案,看不明白也無從下手,更不知道如何去發現問題和提出問題;另一方面,盡管全國多數省市財政部門都建立了“PPP項目入庫咨詢服務機構名錄”,但對絕大多數政府部門來說,操作PPP都是第一次,對咨詢機構能做什么,做到什么程度,服務質量的好壞等一無所知,容易偏聽偏信。王守清說,中國PPP咨詢機構的水平良莠不齊,不少咨詢機構缺乏職業道德約束,在承接PPP咨詢服務時會大包大攬,直到實施方案無法通過專家評審和專業論證時,才發現很多咨詢機構的水平大都言過其實。“我們也著急,(只有)最大限度地學習和選擇合適的咨詢機構。”高建軍告訴《中國新聞周刊》,即便是走過了合規流程,如何找到合格的社會資本,又是橫亙在面前的難題。對于地方官員的苦衷,王守清理解,但不太認同。他說,地方官員迫于政績和穩增長壓力,希望PPP項目盡快落地,這可以理解,但項目做得穩一點事實上沒有壞處。“總比問題一大堆,焦頭爛額好。”慣性的阻礙融資是PPP項目“投、融、管、退”四個環節中非常重要的一環,合理的融資方案和規范的融資行為是PPP項目成功的重要保障。在實踐操作中,一些PPP項目的融資行為不規范、不合理,給PPP項目的實施埋下隱患。王守清告訴《中國新聞周刊》,金融機構股權投資要求明股實債、固定回報,同時希望提前退出。退出的方式主要是讓政府直接擔保或出具承諾函,這顯然違反現有PPP的相關政策。此外,金融機構在選擇項目時,會優先選擇政府付費項目,其次是可行性缺口補助模式項目,盡量不做使用者付費模式項目,不愿意分擔市場需求風險。金融機構的偏好,也是使用者付費模式PPP項目落地率低的重要原因。當前,政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目數量,占比分別為39.7%、31.6%和31.5%,規模大體相當。但三類項目實際落地率差別較大,政府付費模式為17.4%,可行性缺口補助模式為16.8%,使用者付費模式僅為8.9%。金融機構參與PPP項目不積極、不規范的原因,一方面是金融機構缺乏操作PPP的經驗、能力和人才,一些國有銀行的省級分行,近三年多來甚至都還未做過PPP項目;另一方面,金融機構對PPP缺乏足夠的認識,仍沿用“債權”慣性思維來做PPP股權投資,缺乏“股權”思維,因此希望投資能做到明股實債、保底回報和提前退出。一直以來,銀行在做傳統政府類項目形成的共識是,凡是與政府信用掛鉤的項目都是沒風險的,只要政府肯出函(納入財政預算的人大決議、安慰函、兜底函等等),風險一定可控。即便是政府可能因為流動性問題不能按期償還貸款本息,也不至于形成壞賬、死賬,即使有風險,放貸責任也小,因為“肉爛在鍋里”。此外,金融機構更多情況下是以“甲方”的慣性思維在做PPP項目,缺乏“乙方”的思維,這令民營企業頗為不忿,抱怨其“一點風險都不愿承擔,只想躺著掙錢”。融資是PPP項目落地和實施的關鍵。王守清建議地方政府在招標文件中,要為便于融資留出空間,要及時出具納入年度財政預算和中期財政規劃的人大決議,這是金融機構股權和債權出資的前提條件;產業投資人在投標前要落實好融資方案,聯合產業基金一起投標時,最好找具有大型商業銀行背景的產業基金;金融機構則要轉變觀念和思路,盡快積累操作PPP業務的經驗,培養PPP業務的人才,搶占市常對于PPP政策的制定和監管部門,要充分認識到融資問題已經成為PPP發展的“瓶頸”。在控制地方債務、防范金融風險的大背景下,要從政策層面進一步規范和引導PPP模式的融資行為。對于呼聲很高PPP的立法,財政部條法司副司長周勁松在論壇上透露,2016年7月7日國務院常務會議后,由法制辦牽頭立法工作小組,目前仍處在征求意見階段,名稱仍存爭議。現實的考慮是,按照實際急需、問題導向的原則,先盡快地出臺一部條例,以規范現實中的需要。王守清認為,法最宏觀,再下來是條例、規章、政策,現在這么多政策已夠用。他認為PPP立法已沒有2014、2015年時那么急迫,問題在于政策容易變。此外,有很多法已經存在,只是與PPP有沖突,應該先解決沖突問題,不能為立法而立法。他建議全國人大對沖突的部分出臺解釋,解釋不了則修改,做一個頂層設計。他說目前缺少一個協調機構,國務院法制辦只能協調發改委和財政部形成條例救急,但條例層級低,顯然解決不了全部問題。PPP“出海”11月1日,承載了多項務實合作事項的《共建亞太地區PPP聯絡網合作備忘錄》在上海簽署。這份由中國財政部和聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會共同推動的文件,旨在加強亞太地區PPP和基礎設施融資網絡,分享PPP和基礎設施融資信息與經驗,支持“一帶一路”沿線國家基礎設施互聯互通。這意味著,不論在理論研討領域還是在實務領域,運用PPP模式支持“一帶一路”倡議,都取得了實質性進展。中國已成為“一帶一路”23個沿線國家的最大貿易伙伴,成為許多沿線國家主要投資來源地,合作涵蓋農林開發、能源資源、加工制造、物流運輸、基礎設施等多個領域,一批重大項目已陸續落地。財政部PPP中心主任焦小平表示,PPP將會幫助“一帶一路”沿線國家解決政府基礎設施供給不足問題,又能創造新的產業鏈、新的增長點。但中國交通建設股份有限公司執行董事財務總監傅俊元告誡說,走出去的企業做PPP項目,要根據自身實力和專業慎重選擇。傅俊元說,絕大多數項目不太適合做PPP,基礎設施項目周期長、回報低,加上有些國家經濟、政治環境都不是很理想,有一定的風險。他建議財政部對中國企業走出去實施PPP項目也提供一些規范性的意見,避免企業盲目出去做PPP。專家們表示,盡管海外PPP項目存在很大的風險,但中國企業經過上一輪“走出去”的風險洗禮,風險控制能力已有很大的提高。在那些已經展現出誠意的國家,已經有PPP基礎政策的國家,中國企業要抓住機會。捷克共和國駐上海總領事理查德·卡爾帕奇認為,一個成功的PPP項目,意味著需要幾個基本的組件。首先要有一個有膽量的政府,它知道自己在做什么;第二個要做一個很好的可持續性報告,要做很好的盡職調查,并且要了解你的合作伙伴。
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